Reparcelación y responsabilidad patrimonial por dilaciones

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 2ª, Sentencia n.º139/16 de 14 de marzo de 2016 (Recurso n.º287/2012), resolvió recientemente un supuesto de responsabilidad patrimonial por daños soportados como consecuencia de las dilaciones sufridas durante el procedimiento de aprobación de un Proyecto de Reparcelación. Son numerosos los proyectos de reparcelación en tramitación que se han visto afectados por el estallido de la burbuja inmobiliaria y nmumersos los procedimientos que han quedado en un estatus de suspensión de hecho que en no pocas ocasiones han terminado por tirar al traste inversiones inmobiliarias. Y este es el caso. 

Los antecedentes de hecho revelan una tramitación ciertamente tortuosa, plagada de recursos, pasando por la suspensión del procedimiento para evitar los efectos del silencio administrativo y hasta un incidente de recusación de funcionarios. Fueron necesarios siete años y hasta cinco proyectos para que el proyecto de reparcelación fuera finalmente aprobado. Pese a ello, la Sala termina desistimando el recurso. Veremos por qué.

En primer lugar, el Tribunal reprocha a los recurrentes que vinculen responsabilidad patrimonial con la mera titularidad de una finca sujeta a las determinaciones del planeamiento, y que no tengan en cuenta a la hora de fomrular su demanda las circunstancias concurrentes en el procedimiento en reparcealtorio y que, a juicio del Tribunal, son las que impidieron aprobar material y jurídicamente el Proyecto de Reparcelación en el plazo establecido en la Ley. Y es que la Sala, tiene en cuenta las circunstancias de los apelantes durante el desarrollo procedimental pero, sobre todo, su conocimiento acerca de la situación urbanística de los terrenos, que ya en el momento de ser adquiridos, se encontraba en tramitación uno de los recursos presentados, y que precisamente tenía como objeto la adjudicación del PAI y la aprobación de la Alternativa Técnica, en ese momento en casación. 

La Sala deslinda claramente aquellos supuestos en que el daño antijurídico pueda imputarse al Ayuntamiento de aquellos “retrasos” o dilaciones no imputables y que, como en este caso, se deben a causas exógenas a la voluntad de la Administración, como parece que ocurrió en este caso.

Pese a que el Tribunal reconoce que no existe daño antijurídico, entra a valorar los daños alegados por los recurrentes, para afirmar que los daños indemnizables son aquellos que sean efectivos, evaluables económicamente e individualizados, como establecía el artículo 139.2º de la Ley 30/1992, mientras que respecto al lucro cesante, en cuanto que perjuicios de naturaleza económica, (son) de carácter eventual y meramente hipotético, se impone la realidad y efectividad del daño para que éste pueda ser indemnizado, razón por la cual la prueba de las ganancias dejadas de obtener ha de ser rigurosa, obviando aquellas ganancias dudosas y contingentes. De ahí que la Sala no estime probados los siguientes daños:

• Daños asociados a la financiación;
• Daños por pérdida del valor de los terrenos y por la fuerte caída en el precio de la vivienda; 
• Daños por coste de los avales bancarios, sobre los cuales el Tribunal se remite al art. 71.3 de LRAU para poner de manifiesto la existencia de alternativas a la hora de constituir las garantías de pago en  metálico, lo que impide que el Ayuntamiento debe responder de estos costes;
• Daños por intereses, comisiones y gastos abonados como consecuencia de la constitución de préstamos hipotecarios, pues aunque hubiera estado aprobada la Reparcelación, las mercantiles hubieran necesitado solicitar los préstamos.

El lucro cesante, por tanto, solo podrá ponerse de manifiesto a partir del momento de la aprobación del Proyecto de Reparcelación pues es a partir de ese momento cuando pueden comenzar a desplegar la multitud de gestiones técnicas y administrativas que posibilitan de una manera real y efectiva la construcción de las edificaciones que el planeamiento autorizaba en la finca.

En definitiva, la vía de la responsabilidad patrimonial por dilaciones durante el procedimiento reparcelatorio está abierta si bien se exige que las dilaciones sean directamente imputables a la Administración, además de una prueba rigurosa de los daños soportados, especialmente en cuanto al lucro cesante se refiere.

La Reparcelación Inversa

La Conselleria de Vivienda,Obras Públicas y Vertebración del Territorio prepara una modificación de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP). Entre las medidas a adoptar se encuentran las destinadas a dar solución a las distintos escenarios que han generado los PAIs fantasmas.

Una de las medidas más esperadas es, sin duda, la regulación de la "reparcelación inversa", término con el que se ha acuñado al instrumento que contiene las operaciones registrales necesarias para retrotraer a su situación jurídico-real inicial los terrenos sobre los cuales la reparcelación ha decaído en virtud de una decisión administrativa o judicial.

Obviamente, la reparcelación inversa precisará que previamente exista un proyecto de reparcelación aprobado definitivamente e inscrito en el Registro de la Propiedad. El instrumento es idóneo en los casos en que el Ayuntamiento acuerda la resolución de la adjudicación del Programa Actuación Integrada o Aislada, optando por la desprogramación de los terrenos, o cuando se precisa hacer efectivo el cumplimiento de una resolución judicial por la que se declara la nulidad de pleno Derecho del Planeamiento o el  Programa de Actuación Integrada o Aislada bajo cuyo paraguas se aprobó la reparcelación a la que se propagan los efectos de la nulidad.

Está pendiente el sometimiento del anteproyecto de la modificación de la LOTUP a trámite de información pública, pero es previsible que el mismo de solución al conjunto de situaciones que se pueden dar tras la aprobación definitiva e inscripción registral de un Proyecto de Reparcelación; al menos ese debería ser el objetivo. Estas son algunas cuestiones que suscitan mayor interés:

• Determinación de los interesados en el procedimiento de reparcelación inversa; supuestos de transmisión de parcelas resultantes, cambios de titularidad, etc…
• Delimitación del área reparcelable.
• Tratamiento de los excesos y defectos de adjudicación.
• Tratamiento de las indemnizaciones por extinción de derechos y cargas incompatibles con el planeamiento o el proyecto de reparcelación.
• Tratamiento de las operaciones de depuración jurídico-registral de las parcelas aportadas en el proyecto inicial; supuestos de inmatriculación, rectificación, etc.
• Tratamiento de las parcelas con afección parcial.
• Supuestos de propietarios que escogieron la retribución al urbanizador en especie.
• Tratamiento del suelo dotacional público.

Por último, y no por menos importante, está por ver los supuestos de responsabilidad patrimonial en que incurran los Ayuntamientos. Es más que previsible que los mismos tengan que asumir cuantiosas indemnizaciones en las circunstancias en que la reversión jurídica afecte a terceros de buena fe, amén de las indemnizaciones que se reclamen con motivo de la resolución del Programa o la nulidad del planeamiento.  

La Infraestructura Verde de la Comunitat Valenciana

La LOTUP implementa el concepto de infraestructura verde en la ordenación urbanística de la Comunidad Valenciana.

La infraestructura verde se define en la Ley como un sistema territorial básico compuesto ámbitos y lugares dotados de relevancia ambiental, cultural, agrícola o paisajística. Se incluyen además áreas críticas del territorio cuya transformación puede implicar riesgos o costes ambientales para la comunidad y un entramado territorial de corredores ecológicos y conexiones funcionales que pongan en relación todos los elementos anteriores.

Los objetivos que se persiguen con la infraestructura verde son los siguientes:

a) Preservar los principales elementos y procesos del patrimonio natural y cultural, y de sus bienes y servicios ambientales y culturales.

b) Asegurar la conectividad ecológica y territorial necesaria para la mejora de la biodiversidad, la salud de los ecosistemas y la calidad del paisaje.

c) Proporcionar una metodología para el diseño eficiente del territorio y una gradación de preferencias en cuanto a las alternativas de los desarrollos urbanísticos y de la edificación.

d) Orientar de manera preferente las posibles alternativas de los desarrollos urbanísticos hacia los suelos de menor valor ambiental, paisajístico, cultural y productivo.

e) Evitar los procesos de implantación urbana en los suelos sometidos a riesgos naturales e inducidos, de carácter significativo.

f) Favorecer la continuidad territorial y visual de los espacios abiertos.

g) Vertebrar los espacios de mayor valor ambiental, paisajístico y cultural del territorio, así como los espacios públicos y los hitos conformadores de la imagen e identidad urbana, mediante itinerarios que propicien la mejora de la calidad de vida de las personas y el conocimiento y disfrute de la cultura del territorio.

h) Mejorar la calidad de vida de las personas en las áreas urbanas y en el medio rural, y fomentar una ordenación sostenible del medio ambiente urbano.

El ámbito de suelo propio de la infraestructura verde no se limita a los suelos no urbanizables; esta infraestructura puede extender a suelos urbanos y urbanizables en la medida en que en ellos se establezcan espacios libres y las zonas verdes públicas de especial relevancia o resulten afectados por itinerarios que permitan su conexión.

Los instrumentos de planificación territorial y urbanística, con independencia de su escala (regional, supramunicipal, municipal o urbana), son los encargados de identificar y caracterizar los espacios que componen la infraestructura verde de la Comunitat Valenciana. Esta labor debe ser previa a la ordenación de usos y actividades en el territorio. La incorporación de ámbitos a la infraestructura verde se producirá normalmente con la aprobación del instrumento de planeamiento territorial o municipal que los identifique, si bien, cuando los espacios que tengan una regulación ambiental, cultural o sectorial específica,. Su incorporación se producirá con su declaración, catalogación o aprobación del instrumento que los regule.

Por último, forman parte de la infraestructura verde de la Comunitat Valenciana:

a) Los espacios que integran la Red Natura 2000 en la Comunitat Valenciana, seleccionados o declarados de conformidad con lo establecido en la legislación del Estado sobre el patrimonio natural y la biodiversidad.

b) Los espacios naturales protegidos, declarados como tales de acuerdo con la legislación sobre espacios naturales protegidos de la Comunitat Valenciana.

c) Las áreas protegidas por instrumentos internacionales en la legislación del Estado sobre el patrimonio natural y la biodiversidad.

d) Los ecosistemas húmedos y masas de aguas, continentales y superficiales, así como los espacios adyacentes a los mismos que contribuyan a formar paisajes de elevado valor que tengan al agua como su elemento articulador.

e) Los espacios de la zona marina cuya delimitación, ordenación y gestión deba hacerse de forma conjunta con los terrenos litorales a los que se encuentren asociados, teniendo en cuenta lo dispuesto por la legislación y la planificación sectoriales, la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana y los instrumentos que la desarrollan.

f) Los espacios costeros de interés ambiental y cultural que, no estando incluidos en los supuestos anteriores, se hayan recogido en el planeamiento urbanístico, en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana o en los instrumentos que la desarrollan, o en los planes y proyectos promovidos por la administración sectorial con competencias en materia de costas.

g) Los montes de dominio público y de utilidad pública o protectores que se encuentren incluidos en el correspondiente catálogo, las áreas de suelo forestal de protección, según la normativa sectorial aplicable, y los terrenos necesarios o convenientes para mantener la funcionalidad de las zonas forestales protegidas.

h) Las áreas agrícolas que, por su elevada capacidad agrológica, por su funcionalidad respecto de los riesgos del territorio, por conformar un paisaje cultural identitario de la Comunitat Valenciana, o por ser soporte de productos agropecuarios de excelencia, sean adecuadas para su incorporación a la infraestructura verde y así lo establezca la planificación territorial, urbanística o sectorial. 

i) Los espacios de interés paisajístico incluidos o declarados como tales en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, en los instrumentos que la desarrollan, o los incorporados a la planificación a partir de los instrumentos propios de la ordenación y gestión paisajística que se definen en el artículo siguiente. 

j) Los espacios de elevado valor cultural que tengan esa consideración en aplicación de la normativa sectorial de protección del patrimonio cultural, artístico o histórico, incluyendo sus entornos de protección. 

k) Las zonas críticas por la posible incidencia de riesgos naturales, directos e inducidos, de carácter significativo, que estén delimitados y caracterizados por la normativa de desarrollo de la presente ley, por la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana o por los instrumentos que la desarrollen. 

l) Las áreas que el planeamiento territorial, ambiental y urbanístico, en desarrollo de la presente ley y de las respectivas normativas sectoriales, establezca explícitamente como adecuadas, tanto por su valor actual como por su valor potencial, para su incorporación a la infraestructura verde, por ser necesarias para el mantenimiento de su estructura y funcionalidad. 

m) Los ámbitos que garanticen la adecuada conectividad territorial entre los diferentes elementos constitutivos de la infraestructura verde, con especial referencia a los cauces fluviales y sus riberas, las vías pecuarias y otras afecciones de dominio público que cumplan esta función, así como los corredores ecológicos y funcionales. 

n) Los espacios ubicados en el suelo urbano y en el suelo urbanizable que la planificación municipal considere relevantes para formar parte de la infraestructura verde, por sus funciones de conexión e integración paisajística de los espacios urbanos con los elementos de la infraestructura verde situados en el exterior de los tejidos urbanos. Se atenderá no solo a la identificación puntual de estos espacios sino también a sus posibilidades de interconexión ambiental y de recorridos.

Puedes obtener más información en el siguiente enlace:

http://www.citma.gva.es/web/planificacion-territorial-e-infraestructura-verde