Comentario a la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales

El 5 de diciembre de 2014 entró en vigor la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales. La figura de Parque Nacional, con cerca de cien años de historia, fue contemplada por primera vez por la Ley de 7 de diciembre de 1916. La Ley 30/2014, que deroga a su antecesora Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales, tiene por objeto establecer el régimen jurídico básico para asegurar la conservación de los parques nacionales y de la Red que forman, así como los diferentes instrumentos de coordinación y colaboración. 

La declaración de un Parque Nacional tiene por objeto conservar la integridad de sus valores naturales y sus paisajes y, supeditado a ello, el uso y disfrute social a todas las personas con independencia de sus características individuales (edad, discapacidad, nivel cultural, etc.) así como la promoción de la sensibilización ambiental de la sociedad, el fomento de la investigación científica y el desarrollo sostenible de las poblaciones implicadas, en coherencia con el mantenimiento de los valores culturales, del patrimonio inmaterial y de las actividades y usos tradicionales consustanciales al espacio. No obstante, no todo espacio es susceptible de ser declarado Parque Nacional, pues además de los valores intrínsecos a la protección que merece el territorio, deberán reunirse ciertos requisitos territoriales (art. 6):

a) Será notoriamente representativo en cuanto a tipología de especies y características naturales, de alguno o algunos de los sistemas naturales incluidos en el Anexo de esta ley y debe suponer una aportación adicional de sistemas naturales de forma que se evidencie la mejora de la misma.

b) Contará con una proporción relevante de las especies y comunidades propias del sistema natural que pretenda representar en la Red, así como capacidad territorial y ecológica para garantizar que estas especies o comunidades puedan evolucionar de  forma natural y mantener o alcanzar un estado de conservación favorable.

c) Tendrá una superficie continua, no fragmentada y sin estrangulamientos, suficiente como para permitir que se mantengan sus características físicas y biológicas y se asegure el funcionamiento de los procesos naturales presentes. A estos efectos, la superficie del Parque Nacional, salvo en casos debidamente justificados, tendrá:

– Al menos, 5.000 hectáreas en parques nacionales terrestres o marítimo-terrestres insulares.

– Al menos, 20.000 hectáreas en parques nacionales terrestres o marítimo-terrestres peninsulares y en parques nacionales en aguas marinas.

d) Estará ocupado, en una superficie adecuada, por formaciones naturales, sin aprovechamientos de carácter agrícola, forestal, o hidráulico, ni elementos artificiales que alteren significativamente la estética del paisaje o el funcionamiento de los ecosistemas.

e) No podrá contener actividades extractivas o explotaciones de áridos, arenas o minerales, ni instalaciones dedicadas a uso deportivo, industrial o de ocio no integradas en los programas de uso público o de visita del Parque Nacional.

En la superficie propuesta para incluirse en un Parque Nacional no puede existir suelo susceptible de transformación urbanística ni suelo urbanizado. Por otra parte, el suelo objeto de declaración de Parque Nacional no podrá ser susceptible de urbanización ni edificación, sin perjuicio de lo que determine el Plan Rector de Uso y Gestión en cuanto a las instalaciones precisas para garantizar su gestión y contribuir al mejor cumplimiento de los objetivos del Parque Nacional (art. 7.6).

La declaración de Parque Nacional conlleva una serie de efectos jurídicos que en gran medida repercute en el derecho de los particulares incluidos en su ámbito. Así, la  declaración lleva aparejada:

1. La utilidad pública o interés social de las actuaciones que, para la consecución de los objetivos de los parques nacionales, deban acometer las administraciones públicas, en particular aquellas de carácter básico.

2. La facultad de la administración competente para el ejercicio de los derechos de tanteo y de retracto respecto de los actos o negocios jurídicos de carácter oneroso y celebrados ínter vivos que comporten la creación, transmisión o modificación del dominio o de cualesquiera otros derechos reales, con excepción de los de garantía, que recaigan sobre fincas rústicas situadas en el interior del Parque Nacional o bien enclavadas dentro del mismo, incluidas cualesquiera operaciones o negocios en virtud de los cuales se adquiera la mayoría en el capital social de sociedades titulares de los derechos reales citados. 

3. Las actividades presentes y consolidadas en el territorio de los parques nacionales en el momento de su declaración serán objeto de estudio a fin de determinar las que  resulten incompatibles con la gestión y conservación del espacio. No obstante, la Ley fomenta la integración de usos y costumbres tradicionales practicados de forma histórica por los propietarios, usuarios y residentes locales en el entorno de los parques nacionales, reconocidos como necesarios para la gestión o compatibles con la misma.

Cualquier privación en los bienes y derechos patrimoniales, en particular sobre usos y aprovechamientos reconocidos en el interior de un Parque Nacional en el momento de su declaración, así como cualquier limitación en el ejercicio de los mencionados derechos que el titular no tenga el deber jurídico de soportar, será objeto de indemnización a sus titulares, conforme a lo establecido en la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa y en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.  Corresponderá a la Administración General del Estado el pago de aquellas que se deriven de la legislación básica en la materia y del Plan Director de la Red de Parques Nacionales y a las comunidades autónomas el pago de las indemnizaciones por las limitaciones restantes. En los parques nacionales que se declaren sobre aguas marinas las indemnizaciones que pudieran originarse corresponderán exclusivamente al Estado o a sus organismos vinculados o dependientes (disposición adicional cuarta).

Por lo que respecta a los instrumentos de planificación, se prevén el Plan Director de la Red de Parques Nacionales y los planes rectores de uso y gestión, así como los que, en su ámbito de competencia, acuerden las comunidades autónomas de carácter sectorial para aquellos ámbitos de actividad que precisen de una formulación más detallada de la contemplada en el Plan Rector de Uso y Gestión.

El Plan Director de la Red de Parques Nacionales se coloca jerárquicamente en el nivel superior de los instrumentos de planificación y ordenación de estos espacios, es elaborado por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y aprobado por real decreto, previo informe del Consejo de la Red. Tiene por objeto fijar los objetivos estratégicos de los parques nacionales en materia de conservación, uso público, investigación, seguimiento, formación y sensibilización; los objetivos a alcanzar en materia de cooperación y colaboración tanto en el ámbito nacional como internacional; Las actuaciones necesarias para mantener, promover e impulsar la imagen corporativa y la coherencia interna de los parques nacionales; Las directrices básicas para la planificación, conservación, y coordinación; el programa de actuaciones comunes de la Red y los procedimientos para su seguimiento continuo y evaluación; los criterios para la selección de los proyectos de interés general que podrán ser objeto de financiación estatal; los criterios para la determinación del nivel de conservación y gestión básicos que debe mantener en el tiempo cada uno de los parques nacionales y de los parámetros con que realizar su seguimiento; los criterios para determinar la existencia de un grave peligro para la integridad y  la seguridad de un Parque Nacional, así como las directrices para las actuaciones en las situaciones de estado de emergencia declarado. Para su elaboración y para su revisión se seguirá un procedimiento de participación pública, con la intervención, al menos, de las comunidades autónomas y de los patronatos de los parques nacionales.

Los Planes Rectores de Uso y Gestión, por su parte, son elaborados para cada uno de los parques nacionales y son aprobados, con carácter específico, por el órgano de la administración competente en la planificación y gestión de estos espacios,  ordinaria. Es preceptivo el informe de las administraciones competentes en materia urbanística antes de su aprobación o revisión. La Ley otorga prevalencia a los planes rectores sobre el planeamiento urbanístico, viniendo obligadas las administraciones a modificar de oficio la normativa urbanística en vigor cuando ésta sea incompatible  con sus determinaciones. 

La gestión y organización de los parques naturales corresponde directamente a las comunidades autónomas en cuyos territorios estén situados, incluidos los marítimo- terrestres cuando exista continuidad ecológica del ecosistema terrestre con el marino, si bien la Ley prevé la intervención de la Administración General del  Estado cuando tuviere datos fundados de que el Parque Nacional se encuentra en un estado de conservación desfavorable y los mecanismos de coordinación no resultaren eficaces para  garantizar su conservación. Se trata de un supuesto excepcional que pretende evitar  daños irreparables en los sistemas naturales que motivaron la declaración del parque  nacional, a través de la adopción de medidas y acciones  indispensables para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la Ley y la adecuada conservación del Parque Nacional

A la Administración general del Estado le está reservada la gestión de los parques nacionales declarados sobre aguas marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional. En los casos en que un Parque Nacional se extienda por el territorio de dos o más comunidades autónomas, el Gobierno de la Nación y los órganos de gobierno de dichas comunidades podrán suscribir acuerdos para establecer fórmulas complementarias de gestión y administración a las establecidas en la presente ley en relación a los territorios de cada una de las comunidades autónomas. Para los parques nacionales sobre territorios fronterizos, colindantes con otros espacios protegidos de terceros países, corresponde a la Administración General del Estado la coordinación general de la actividad común que pudiera desarrollarse y del régimen internacional que pudiera establecerse, así como la representación institucional exterior  del Parque Nacional.

Son órganos consultivos, de colaboración y de coordinación los siguientes:

- Los Patronatos (art. 24), cuya misión es la de velar  por el cumplimiento de las normas establecidas en interés de los parques nacionales. A través de los Patronatos la Ley establece un mecanismo de participación de la sociedad, no siendo incompatible con cualquier órgano de participación que pudiera existir de forma independiente. En el Patronato están presentes las administraciones  públicas implicadas, incluyendo los entes locales afectados, los agentes sociales de la zona, los agentes que desarrollen actividades económicas en el seno del Parque Nacional, los propietarios públicos y privados de terrenos incluidos en el parque y aquellas instituciones, asociaciones y organizaciones relacionadas con el parque o cuyos fines concuerden con los  objetivos de la ley.

- El Comité de Colaboración y Coordinación de Parques Nacionales (art. 25), dependiente de la Administración General del Estado, cuyo objeto es profundizar  en los mecanismos de colaboración y coordinación, estudiar posibles efectos comunes, conciliar la puesta en marcha de programas y actuaciones en los parques nacionales, intercambiando información y experiencias, y facilitando la difusión del conocimiento de los  parques nacionales

- Las Comisiones de Coordinación (art. 26), existentes en cada uno de los parques nacionales supraautonómicos, siendo su misión  integrar la actividad de gestión de cada una de las  comunidades autónomas del modo que resulte más adecuado.

- El Consejo de la Red de Parques Nacionales (art. 27),  órgano colegiado de carácter consultivo adscrito al  Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, al cual corresponde informar sobre: la propuesta de declaración de nuevos parques nacionales o de modificación de los ya existentes; la propuesta de revocación de la declaración de un Parque Nacional; el Plan Director de la Red de Parques Nacionales así como sus revisiones; los proyectos de disposiciones que afecten de forma directa a los parques nacionales; la normativa de carácter general aplicable a los parques nacionales, entre otros.

El Comité Científico de parques nacionales (art. 28), órgano científico de carácter asesor adscrito al Organismo Autónomo Parques Nacionales. Su función es la de asesorar científicamente sobre  cualquier cuestión que le sea planteada desde la Dirección del Organismo Autónomo  Parques Nacionales, a iniciativa de esta o a petición de las administraciones gestoras de  los parques nacionales

Para cada Parque Nacional, como hacía la Ley anterior, se prevé el establecimiento de un área de influencia socioeconómica (art. 31) en la que las administraciones públicas llevarán a cabo políticas activas para su desarrollo que aseguren  la integración del Parque Nacional con la misma, potenciando las actividades económicas sostenibles ligadas a la dinamización del entorno del Parque Nacional. Al menos, el área estará constituida por los términos municipales que aportan territorio al Parque Nacional y, excepcionalmente, por otros directamente relacionados, siempre que haya causas objetivas que lo justifiquen  y así se considere en las leyes declarativas. Se prevén acciones para el desarrollo sostenible que dependerán en gran medida de las disponibilidades presupuestarias, supeditándose a los principios de estabilidad presupuestaria y  sostenibilidad financiera conforme a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril (disposición adicional décima), previéndose la concesión de ayudas técnicas, económicas y financieras en las áreas de influencia  socioeconómica de los parques nacionales. Tendrán carácter prioritario los programas de subvenciones destinados a la recuperación de áreas  degradadas, y demás actuaciones que revaloricen los recursos naturales del entorno.

Las administraciones públicas potenciarán la participación de los propietarios y otros titulares de derechos sobre terrenos situados en el interior del Parque Nacional en su conservación. Para ello, el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional establecerá las medidas que garanticen la compatibilidad de las actividades que se realicen en el Parque Nacional con los objetivos de conservación, incluidas las de promoción de los productos  tradicionales, así como las condiciones en las que los titulares de los terrenos pueden colaborar con las administraciones públicas en la ejecución de las medidas de  conservación del parque. Para ello, podrán suscribirse convenios, acuerdos, contratos  territoriales o cualquier otro instrumento dentro del marco de colaboración susceptible de ser desarrollado en derecho, en donde se contemplarán los compromisos de cada una de las partes. En particular, los titulares patrimoniales tendrán capacidad para desarrollar  actividades económicas y comerciales, en especial, relacionadas con el uso público y  actividades de turismo rural. Dichas actividades deberán basarse en los recursos y valores naturales del Parque Nacional y en el acceso, disfrute, conocimiento y difusión de  los mismos y contribuirán a su conservación, utilizando la imagen del Parque Nacional en los términos que se acuerde.

La actividades de servicios en un Parque Nacional están sujetas a autorización y concesión (art. 37). Los procedimientos de concesión y autorización de actividades de servicios que,  conforme a sus instrumentos de planificación y gestión, vayan a realizarse en un parque  nacional deberán respetar los principios de publicidad, objetividad, imparcialidad y  transparencia. Los criterios en que se basará la concesión y autorización para la realización de  actividades de servicios estarán directamente vinculados a la protección del  medioambiente.

Por lo que respecta al régimen de infracciones y sanciones, la Ley se remite al régimen sancionador establecido en la  legislación sobre protección del medio natural. No obstante, las leyes declarativas de los parques nacionales podrán establecer un régimen sancionador específico.

La Ley prevé el siguiente régimen transitorio para los instrumentos de planificación aprobados con anterioridad:

- El Plan Director de la Red de Parques  Nacionales vigente a la entrada en vigor se prorroga si bien en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor de la ley, el Gobierno deberá aprobar el nuevo Plan Director.

- En cuanto a los Planes Rectores de Uso y Gestión de los  parques nacionales aprobados con anterioridad, la ley insta a las administraciones competentes a revisarlos para adaptarlos al contenido de los sucesivos Planes Directores en el plazo de  dos años a partir de la aprobación de los mismos.

Las administraciones públicas adoptarán, en un plazo máximo de seis años a  partir de la entrada en vigor de la presente Ley, las medidas precisas para adecuar la situación de los parques nacionales ya declarados a la entrada en vigor de la Ley a las  determinaciones contenidas en los artículos 6 y 7 de la misma, con la excepción de lo  relativo a las superficies mínimas establecidas en el artículo 6.1.c). En los casos en que la adecuación afecte a derechos de terceros, las administraciones públicas promoverán la  celebración de acuerdos voluntarios o, en su defecto, aplicarán los procedimientos de  expropiación forzosa o rescate de los correspondientes derechos.